陈良:难以清除的“陈规”

挑选字号:   本文共阅览 2890 次 更新时刻:2019-06-20 08:21:53

陈良  

难以清除的“陈规”

  

  

   嘉庆二十五年(1820年)八月二十七日,当爱新觉罗·旻宁于太和殿即位为大清皇帝(史称清宣宗或道光帝)的时分,接手的是父皇嘉庆帝留下的烂摊子。俗话说,“新官就任三把火”,新皇帝也不破例。正值盛年的道光帝亲政之始,便决计求治,力求改变颓势。

   是年九月初,道光帝召见军机大臣、吏部尚书英和,咨询政事。英和以为,整饬吏治、改变世风乃当下要务,须从清查陈规下手。所谓“陈规”, 意即“丑恶的规则”,它是不正常的常规,介于合法与不合法之间,却得到社会特别是官场的广泛认可与接受,比方官场往来中的节寿礼、程仪、卯规、别敬、冰敬、炭敬、学生礼以及征收赋税中的浮收、勒折、放炮、签子钱等陈规,名字繁多,盛行已久。英和指出,若不约束陈规,大众将不堪重负,官吏将日益堕落。有必要对各省陈规逐个查清,别离处理,应该清除的坚决清除,需求保存的就保存下去。道光帝附和英和的定见,觉得“国家立制,必循名责实,始能奉行无弊”。

   九月十一日,道光帝下诏,责令各省总督巡抚藩司清查陈规,在诏书上写道:“箕敛剥削之风日甚一日,而民间之贮藏概耗于官司之朘削,因而民生困极。与其私取,不如明给。”“各省的陈规,如舟车行户、火耗平余、杂税存剩、盐当规礼,其名纷歧。有此地有而彼地无者,有彼处能够裁革而此处断不能裁者。尽管明令禁止,照样巧取豪夺,上司借此恫吓属员,小民为此指控官吏。不如明立规章,加以约束。仅仅各省景象不同,令各地督抚将所属区域陈规逐个清查,应存者存,应革者革。”尔后再有搜刮者,一经查出,即从重治罪。

   道光帝意识到清查陈规,是一项伤筋动骨的行动,有必要下决计下大力推广。九月十六日,他再次下诏:“外省地方官浮收勒折,苛敛民财,总以俸廉缺少工作为托言。朕抚恤黎元,岂能置之不问!”指示督抚必定要慎重从事,“立法伊始,特别考虑到万全之策,稍一不小心,今后必定发生流弊”。一起劝诫官员“凡议存各项,必要以盈济虚,上不行损害国体,下定要协乎舆情。朕非姑息之主,必当法律严惩,不稍宽贷!”要求封疆大吏“不要苟且塞责,或畏难推诿,听任掩耳盗铃”。

   道光帝连发诏令,得到一些官员呼应。为合作清查陈规造势,御史著鸿上奏折《酬清积弊》,谈到当时要整理吏治、民生、士习,就有必要“除沿袭之弊,杜讳饰之风,惜民之财,励士之品”。不过,这篇奏折 “所言虽有才智,但是仅仅说出了其致弊之由,而无实在整理方法。”道光帝急需实干家,拿出实在可行的方法。为此,英和被委以重任,以军机大臣兼任户部尚书,担任理财并掌管清查陈规业务。

   英和不负重托,勇于啃硬骨头,斗胆提出约束各省摊捐的流弊。所谓“摊捐”,便是省级衙门以强制摊扣官员(特别是州县官)养廉银的方法,以补偿省级衙门公事经费之缺少。英和在奏折中指出:“近来州县捐摊之款,按缺(职位)分配,自数百两至数千两不等,逐年添加。州县竭蹷而供,每至侵公帑而朘民生。现经户部查明各省摊捐款目,从前奏明报部者,多系处理军需省份,通省扣廉不过一二三成而止,其他省份并无摊捐案据,亦纷繁派累。著通谕各省督抚,嗣后运用金钱,务令按例支销,如例支实有缺少衍,必应按缺(缺口)扣廉者,各将应扣成数,奏明请旨;其历来浮多不清之扣款,概行删去,毋得两面三刀,仍滋流弊。”

   “摊捐”也是一种陈规,其受益者是督抚藩司之类高干,摊捐金钱仅仅部分用于公事经费,大部分落入那些高干的腰包,而州县官员则是受损者,因为摊捐担负遍及超越养廉银,关于他们来说养廉银犹如望梅止渴,名不副实。当然,州县官员并不甘于养廉银被“摊捐”扣光,他们会凭借其他陈规敛财,担负毕竟要转嫁到老大众身上。

   清查陈规的诏令公布之后,朝中大臣与各地封疆大吏对新君清除积弊的意图与决计一时拿捏禁绝,故而大多消沉应对,静观其变;仅仅按照规定动作,做一些表面文章,并没有拿出详细计划。英和提出约束“摊捐”,却是动了封疆大吏的“奶酪”,激起他们的激烈不满。两江总督孙玉廷上奏,陈说陈规历代沿用,难以查清、难立规章;督抚两司用人妥当,陈规不至于病害大众;若将陈规合法化,官员会无所顾忌,必定竭民膏脂然后止。“清查陈规,后来之获益未睹,而现在纷扰甚,舆情不协,国体有关。”直隶总督方受畴、四川总督蒋攸铦直接进京叩谒道光帝,力陈此事不行行。

   毫无疑问,朝臣大臣及一切京官也是各种陈规的受益者,假如各省的陈规被省去,他们的利益也必定受损,所以他们望风而动,参加对立清查陈规的大合唱。礼部尚书汪廷珍、吏部侍郎汤金钊先后上疏,以为此举不行行。汤金钊指出:“各地讨取的陈规皆出于大众,地方官未敢揭露苛索者,恐怕上面知道而治以罪也。现在若明定规章,即为例所应得,必定明火执仗,额定多取,虽有严旨,不能禁矣。何况陈规名字琐细冗杂,遍地不同,逐个清查,易滋纷扰。不管不应当明立规章,并且亦不能妥善缔结规章也。吏治贵在得人,得其人,虽取于民而民敬爱之,不害其为清;非其人,虽不取于民而民嫉仇之,何论其为清。有治人无治法,唯在各督抚行动公明,而非戋戋立法所能约束。”

   朝中大臣与封疆大吏激烈对立,让道光帝感到压力山大,一再权衡,只好退让退让。十二月十三日,道光帝下诏中止清查陈规。英和建言唐突,免除军机大臣职务,只留任户部尚书。一起,道光帝还做了自我批评,“清查陈规之事,虽系英和建白,实朕不小心不敏之故。彼时何难三思博访然后宣也,然诸臣亦当谅朕之心也。”

   就这样,清查陈规的行动没有工作就夭亡了。

   陈规,是附着于封建官僚系统中的肿瘤,谁都知道它很丑恶。道光帝、英和也看到,这个积惯肿瘤早已恶化为毒瘤,若不减肥排毒,终将严重危害社会肌体。但是,当他们着手整治“毒瘤”的时分,却遇到与众不同的阻力,不得不退避收手。

   陈规之所以难以放弃,究其原因是极端杂乱的。

   首要其存在具有必定的合理性与合法性,因为很多地方政府雇员依托它生计。比方一个县,一般只要知县、县丞、县尉、典史、教谕、训导等若干名官员,但仅靠这几个官员是无法管理一个县的。所以,一县主官知县需求招聘很多人员协理,延聘若干名幕友(俗称师爷)做顾问与助力,聘任一二十名长随充任耳目处理杂事,聘任“六房”书吏处理政务。所谓“六房”,便是对应朝廷的吏、户、礼、兵、刑、工“六部”,“六房”书吏少则数百多则上千。此外,还有上千的衙役为县衙服务。幕友、长随、书吏和衙役都没有固定编制,也没有归入财政预算,亦即没有法定薪水,其收入首要来历于五花八门的陈规,如征收赋税、杂税时收取附加费,或就事时敲诈勒索。

   其次,除了编外雇员,州县官员也离不开陈规。他们的合法收入薪水和养廉银,较之巨大开支而言,仅仅无济于事。是故,他们既取之于陈规,又用之于陈规。取之陈规便是向下收取,用之于陈规便是向上贡献。州县官在督抚藩臬等上司就任时、寿庆时、逢年过节时有必要赠给例费与礼物,在与上司衙门的雇员打交道时也要致送各式各样的“规费”,如给门房送“门费”,给衙役和长随送“茶钱”,还在不同场合(审计赋税、呈交陈述、解递官钱)给书吏们馈送规费。依此类推,各省督抚藩臬之类高干,也要向朝廷权贵和京城官吏赠给例费与礼物。这样,陈规成为维系整个官僚系统工作的不行或缺的“润滑剂”,假如减少这个“润滑剂”,这个官僚机器就会瘫痪。所以,孙玉廷等重臣指出“清查陈规”与“国体有关”,不行草率行事。

   再者,陈规的受益者为官僚集团,他们不肯抛弃既得利益。康熙时期,江西巡抚白潢在奏折中坦陈,做巡抚一年五项陈规收入就有74400两。雍正时期,河东总督田文镜奏报,河南巡抚一年陈规收入到达20万两。“三年清知府,十万雪花银。”说的是,做三年清凉知府,仅凭陈规也能取得巨额金钱。所以,陈规关于官僚来说是个好东西,岂能容易放弃?至于汤金钊等人所说,若将陈规合法化规范化,官吏必将明火执仗额定多收,更不利于大众。这个说法,仅仅拿大众作盾牌,其实是为官吏摆脱。正是陈规处于合法与不合法之间的灰色地带,官吏才能在阴暗处随意运用陈规,以完结本身利益最大化。假如将陈规合法化规范化,那就有了清晰的界限,官吏超量收取即为不合法,要遭到弹劾与法律制裁,一起老大众也有根据抵抗额定担负。至于说用人妥当能使陈规适度,那是寄希望于“人治”,也未必牢靠。旧时官僚无不饱读圣贤书,哪个不知为官应当清凉,而进入宦途往往蜕变为贪官蠹役,要害仍是准则规划问题。

   有清一代,陈规一向得不到有用管理,毕竟根深蒂固。所以,它演化成“癌症”,任意吞噬民脂民膏,给大众带来难以接受的担负。以漕粮为例,农户上缴朝廷的定额并不高,但纳粮时有必要担负陈规(各种附加费)。清末冯桂芬测算,农户完结一担漕粮的税负,实践上要交纳2.5或2.6担粮食。换句话说,实践税负是法定税负的250%以上。除掉贮运损耗、运送和管理费用,大部分附加费转入官吏差役的腰包。陈规愈演愈烈,致使生灵涂炭,社会凋弊。民众没有话语权,不能就交税与官府揭露博弈,只能委曲求全。但陈规的剥削,会在民众心中耕种仇恨,一旦遇到触发点,民怨就可能转化为民变。是故,清代中晚期,大大小小的民变事情层出不穷,加上西方列强侵扰,内外交困,毕竟崩盘。

   道光帝尽管清查陈规失利,但仍不失体恤大众的好皇帝。终其一生,他厉行节省,很少做新衣,常常穿打补丁的裤子上朝。他曾发布推广节约的谕旨:节约财政开支,根绝豪华糟蹋;中止各省进贡,减轻大众担负;严控基建规划,严惩工程回扣。但是,上有方针,下有对策。以大学士曹振镛为代表的朝中大臣,纷繁穿起了破衣烂衫,当着皇帝的面“秀”节省。一时刻,京城寒酸衣服十分俏销,官员争相购买,上朝时穿它秀一秀,回家后就换了。道光帝一马当先的节省,换来的仅仅群臣的“破衣秀”罢了,并不能从根本上解决问题。

   整治陈规却是治本之策,因为道光帝缺少勇士断臂、刮骨疗毒的勇气与决计,毕竟功败垂成,其经验引人深思。清查陈规失利,与其说是被阻力控制,不如说是缺少一致推进。之所以缺少一致,便是各方没有找到利益平衡点,没有找到最大公约数。道光帝、英和建议清查陈规,意在让陈规合法化规范化,使之到达大众可接受极限;而孙玉庭、汤金钊对立清查陈规,首要是顾及官僚利益,忧虑影响官僚系统工作。没有找到平衡点,必定呈现歪斜。如若歪斜过于倾向强势一方,弱势一方也会抵挡,所以社会呈现动乱。所以,清除陈规或弊政,要害在于各方面构成一致,统筹各方面利益,不行捉襟见肘。

  

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