戢浩飞:安排革新的理论逻辑与实践讨论

挑选字号:   本文共阅览 157 次 更新时刻:2019-06-21 00:07:50

进入专题: 安排革新   行政功用   行政使命   内部行政  

戢浩飞  

   摘要:  深化党和国家安排革新是党中心的战略决策,是推动国家办理现代化的重要行动。当下安排革新立足于合理装备行政功用,遵从着行政使命决议行政安排的原理:在厘清行政使命的根底上,推广简政放权,削减政府功用;优化装备事权,坚持一类事项准则上由一个部分担任;以五项中心功用为结构构建行政功用系统;经过行政流程再造,使清单办理升级换代。在安排革新的布景下,行政实践中应当要点规范内部行政行为,重视行政行为办法的立异。

   关键词:  安排革新;行政功用;行政使命;内部行政

   2018年党和国家安排革新充分体现了党政协同、优化功用等新年代特色。但对大大都行政机关而言,首要的革新改动依然是政府内部行政功用的调整与变迁,党政机关兼并建立或合署作业并非肯定的新常态。故本文立足于政府内部的功用装备这一首要问题打开,以期及时回应安排革新的浪潮,测验为革新立异供给规范根底和学术支撑。事实上,行政实践中行政功用经过政府安排完结,行政功用是政府安排设置的底子根据,安排革新有必要根据行政功用的装备和优化来进行。行政功用又称为政府功用,是指行政机关在公共行政中所承当的责任和所具有的功用,首要触及政府管什么、怎样管、发挥什么作用的问题。[1]行政功用的要点在于界定行政主体的行为规模,即确认行政主体的活动规模和行政使命。尽管本次安排革新触及党政交融问题,但它不是首要的方面。故本文立足于行政功用的视角对当下安排革新进行理论上的回应与剖析。

  

   一、每次安排革新的简略回忆

  

   1982年以来,我国先后进行了8次安排革新。总结安排革新之胜败得失,对推动新一轮安排革新尤为重要。

   以革新内容是否触及行政职权的调整为规范,能够将革新区分为两个阶段。第一阶段,从1982年至1998年前,前两次革新归于粗放型的革新,只触及安排与人员改动,首要是办法含义上革新,具有治表不治本的特色,本质上没有触及行政功用的整合与调整。1982年革新首要使命是采纳有用办法,改动部分树立、安排臃肿、层次繁多等情况,大幅裁并安排,精简人员。1988年革新首要使命是根据政企分隔和精简、一致、效能的准则,进一步改变功用,理顺联系,精简安排和人员,进步行政功率。革新后安排和人员得到了精简,但改变功用却力度有限。从总体上看,“大都部分的功用改变作业没有获得本质性开展,办理办法没有发作底子性改动。”[2]1993年革新的要点是改变政府功用,着重政企分隔。经过革新,国务院安排得到了较大精简,政府与企业的联系开端理顺,但改变功用却未获得较好作用。因而,这个阶段的革新“政府只是注意到安排的撤、并、改和人员的削减,没有注意到自身质量的进步和功用的调整。”[3]第二阶段,从1998年至今,在革新的过程中特别凸显政府功用,着重实施“四个分隔”(即政企分隔、政资分隔、政事分隔、政府与商场中介安排分隔),要点重视政府功用的调整,“不再简略地把安排精简、人员裁撤作为安排革新胜败的唯一规范”[4]。因而,这一阶段归于内涵型革新,“政府安排革新不只是是一个安排数量的改动,更首要的是政府功用的改动。”[5]后几回安排革新,每次革新都是对前面革新效果的深化,每次都具有本质性开展。“政府功用的本质是处理或许界定政府与商场(企业)、政府与社会、政府与个人的联系,对三对联系的不同处理构成了不同的政府功用内涵。”[6]1998年革新,依照精简、一致、效能的准则,改变政府功用,完结政企分隔,调整政府安排结构,实施精兵简政。“各部分的内设安排削减1/4,有100多项功用下放给当地政府、企业和社会,还有100多项功用在国务院各部分内进行搬运、兼并。”[7]2003年革新,习惯参加世贸安排的需求,推动政府部分调整,改变行政功用。本次安排革新的重心不再是安排撤并,而是在前面革新的根底上进行行政办理系统的立异、政府功用的改变。2008年革新,首要环绕改变政府功用和理顺部分责任联系,探究实施功用有机一致的大部分系统,着力处理安排堆叠、责任不清、政出多门等问题。2013年革新,以功用改变为中心,继续简政放权、推动安排革新、完善准则机制、进步行政效能,安稳推动大部分制革新。2018年革新,习惯国家办理现代的需求,推动党和国家安排的全面革新,将在下文详细打开。

   从上述革新的进程不难发现,行政功用的调整由革新的非有必要方位日益上升至首要方位,改变政府功用的重要性得到提高。“政府功用改变阅历了由单纯着重精简安排和人员,到提出改变政府功用,并加强行政法制建设的阶段,阅历了逐渐重视政府功用改变。”[8]因而,以往7次安排革新都是针对实践的缺少,提出安排革新的建议,都是以问题为导向的,缺少“一种一以贯之的内涵逻辑”[9]。实践上,任何革新,特别是严重的安排革新都应当有其自身的逻辑与规则。“没有理论的实践,是盲动的;没有实践的理论,是空泛的。”[10]正基于此,以往的革新总存在这样或那样的缺点。比方安排革新缺少大局思维,过于逃避党政联系,安排革新首要在政府,党群联系底子不触及。行政功用的定位需求改善,“政府的经济功用定位禁绝,政府向商场、向社会放权、分权依然不到位”[11]。

  

   二、本次安排革新的理论逻辑

  

   “政府安排应根据其所要完结的使命和需求到达的方针进行安排,而不是在各部分间单纯区分权限、责任以使各部分处理相同的问题。”[12]从内涵逻辑上讲,安排革新遵从着行政使命决议行政安排的原理,在厘清行政使命的根底上进行商场化、社会化、当地化等办法的简政放权,从而到达功用装备合理、安排设置科学的最佳状况。从这个含义上讲,这次革新回到了革新的应有逻辑上来。“本来的革新逻辑是先大后小,先中心后边际,先处理政治系统(党政联系、党与法令的联系),接着处理政府与商场和社会的问题(权利下放),再处理政府自身的问题(安排革新)。”[13]

   (一) 行政功用装备原理——以行政使命为中心,行政使命决议行政安排

   1.清晰行政使命。“就行政安排而言,其中心方针当然是完结行政使命。”[14]“行政使命一词,系德国用语,系着重行政机关所承办的业务的一个笼统化的描绘,从行政安排法令的文字体现而言,得称为职掌,自行政作用法而言,系针对该行政作用法中所称的职权加以笼统概括而得的一种权能。从行政程序法中与我国行政安排法的用语而言,系指统辖。国内另一个常见的翻译用词,为行政功用。”[15] 浅显地讲,是指行政主体根据法规范所承当或许以合法办法履行的一切业务。[16]循此思路,理顺行政机关的使命尤有必要。这是由于,“行政安排自身非意图,而系谨记于其使命,而使命具有年代性,随年代而有不同……总归,使命决议安排,亦即‘使命——安排’之间有必要具有匹配性”[17]。故清晰行政使命当为首选,然行政使命的规模具有开放性。

   从前史开展来看,“行政使命的多元化是一个国际规模内的一起现象”[18],行政使命跟着社会变迁而不断的开展改动。“工业革命以来,行政使命日益扩张与细分,从传统的次序坚持到现代的公民生计照料、国家经济开展、环境维护等诸范畴,已无不成为行政之使命。”[19]“晚近的时尚用语,为‘中心功用’的理论,要求政府有必要减肥或塑身,将使命调控到中心的部分。”[20]当然,我国的行政使命也发作相应的改动,从开始重视政治控制功用到经济开展功用再到公共服务供给功用等。当下我国的行政使命首要分为政治控制类、经济保证类、公共服务类、生态维护类等类型。政治控制类,首要在于保卫国家和社会的安全,比方国防、交际、公安、国家安全等范畴的功用。经济保证类,首要在于开展国家经济,促进社会经济继续开展,比方开展革新、商务、财务等范畴的功用。公共服务类,首要在于满意公民群众的需求,保证公民的全面开展,比方开展教育、科技、卫生、文明和旅行等范畴的功用。生态维护类,首要在于调和人与自然的调和联系,运用和维护好自然生态,比方自然资源维护、生态环境等范畴的功用。

   本次安排革新以行政使命为根底,既重视中心的使命,又杰出了新式的使命。一方面,加强农业农村建设、公民卫生健康、教育科学开展、商场监督办理、社会保证等传统范畴;另一方面,高度重视退役军人业务、应急办理、商场监管、环境维护等新式功用,新建了退役军人业务部与应急办理部。特别是清晰党政功用联系,杰出党政协同。本次安排革新触及党政联系的处理,这是以往每次安排革新都予以逃避的问题。假如脱离党政功用联系、不正确处理党政联系,行政功用就说不清、搞不好。[21]为了加强党的全面领导,使党能总揽大局,将责任附近的党政机关兼并建立或合署作业,优化部分责任,构成党政协同的大部制。

   2.精简行政使命。一个好的政府,既不是无为政府,也不是万能政府,而是有限政府。[22]行政使命清晰之后,有必要进行恰当的“消肿减肥”,以期到达“减肥政府”、“有限政府”的规范。为了到达这种意图,削减行政使命成为燃眉之急。“最理想的办法,系事前针对既有各部会的业务,进行去使命化、委外化、当地化、行政法人化之反省。”[23]“在实践作法上,便是根据‘四化战略’(即去使命化、当地化、法人化与委外化),针对各机关业务区块检视,逐渐予以去使命化、委外化及当地化反省之后,再就须由中心行政机关保存履行的业务,规区别离设置行政法人及行政机关。”[24] 在德国,为完结政府的“减肥”,联邦政府减缩和限制国家业务直至其中心部分,要求完结部委的减肥化、业务的重组与再编,有必要将现行业务列成清单,检查相关业务的私法化。[25]这种做法,咱们称之为简政放权,让政府从不该管的行政使命中脱身。本届政府建立以来,牢牢环绕这个要点,着力推动简政放权、“放管服”三管齐下,为行政使命减负,为安排革新作衬托。

   简政放权,本质上是从实体上处理行政功用的问题,行将行政使命的总量做精、做小。“政府功用的本质便是处理国家与社会和商场的联系。”[26]因而,简政放权实践上是商场分权、社会分权、当地分权。商场分权、社会分权是权利的外移,当地分权是权利的下移。权利外移,“亦行将权限搬运给非政府安排、公私同伴,也便是各种社会团体与安排,都能参加服务的供给,需求跨域区域、安排疆界进行正式与非正式网络规划”[27]。商场分权与社会分权,要求依照商场经济的规则,但凡不归于行政办理的事项都应当从行政功用中除掉出去。权利下移,“亦行将权限搬运至更底层的当地政府、社会区一起办理,底层当地政府,或是村、里、社区在参加供给公共服务时,也比政府部分和商场机制更赋有弹性、功率,更能清楚在地民众的需求”[28]。但凡适合于当地办的工作应当交由当地履行。因而,经过将那些本来应由社会承当或商场调节、底层担任的功用转出去,最大极限地增强政府掌握大局的宏观调控功用和中心功用。

   本届政府任期内,国务院继续厚实推动简政放权,到2018年4月,国务院部分行政批阅事项削减了44%,非行政许可批阅完全完结,中心政府层面核准的企业出资项目削减了90%,中心政府定价项目减缩80%,商事准则发作底子性革新。[29]简政放权处理的中心问题是建立行政权的应有鸿沟,给社会、商场与当地让权,借此行政使命显着削减,行政权利得到了减肥。

3.分配行政使命。“如上所说, 安排应承当什么使命是安排建立的根据, 安排都是应使命而发作的,没有使命的安排是不行幻想的。但使命自身是有差异的,这种差异体现在底子性质上,那便是使命自身是否确认、是否是重复发作的,在应对办法上是否能够仿制、使命的存在是否具有常常的可继续性。”[30]“将政府所承当的这些行政课题或行政使命,(点击此处阅览下一页)

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本文责编:陈冬冬
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