王建学:法规审查要求权的规范阐释及其历史契机

选择字号:   本文共阅读 94 次 更新时间:2019-06-21 00:10:58

进入专题: 立法法   法规审查要求   宪法审查   国家监督体系  

王建学  

   摘要:  法规审查要求是《立法法》赋予特定国家机关的公权力,具有直接启动审查机制的效力。其规范属性必须结合宪法进行理解。全国人大及其常委会兼具主权代表机关、立法机关和审查机关三重身份,因此,其法规审查在传统上均为主动审查。设立被动的要求机制,意味着全国人大及其常委会的自我限制。通过将审查要求权下放给五类主体,全国人大常委会得以使整个审查制度更加多元和高效。审查要求权的分享意味着要求主体之间的相互监督,因此,要求对象不能局限于法条明文列举,还应当进行目的性扩张解释。国家监督体系的完善与否在根本上决定着审查要求机制能否发挥作用。为消除要求主体“一团和气的共谋”,全国人大常委会可以督促各要求主体制定要求权行使细则。

   关键词:  立法法;法规审查要求;宪法审查;国家监督体系

  

   一、问题的提出

  

   2000年《立法法》创立了法规审查要求机制,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会等五类主体若认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等三类法规1与宪法或者法律相抵触,可向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。尽管审查要求机制创立后一度被法学界寄予厚望,2但在实践中,上述五类主体从未提出过审查要求,导致该程序闲置长达将近二十年。《立法法》虽然在2015年经过了较大规模修正,但其中涉及审查要求机制的条文并未发生任何变化(除条文序号由90变为99外),3这似乎表明立法者放任此种闲置状态,对审查要求机制既不加以改进亦不予以废止。

   自2017年起,全国人大常委会法工委“进一步加大主动审查力度”。42018年修宪后,全国人大法律委员会变更为宪法和法律委员会,其主动审查可望进一步强化。那么,与主动审查并列的被动审查机制是否会受到挤压?随着宪法审查制度的未来日趋明朗,审查要求机制反而前景暗淡?审查要求机制本身会不会由闲置走向消亡?本文尝试着在宪法规范脉络中阐释《立法法》第99条第1款规定的法规审查要求,并在新的时代背景下发掘审查要求机制对未来完善宪法审查制度的价值,从而努力唤醒一项原本有意义的制度并防止其走向消亡。

  

   二、审查要求的性质与效力

  

   法学界虽然对审查要求机制寄予厚望,但吊诡的是,在过去将近二十年的时间里却从来没有为其实际运用提供过应有的学术支持,即阐明相关法条之含义。5此种学术盲点中审查要求到底具有何种性质,至今没有得到充分阐释。因此,笔者首先通过多维度的比较来探究审查要求的基本属性。

   (一)与审查建议的对比

   2000年《立法法》第90条在创设法规审查机制时共分为两款,第一款规定了审查要求,第二款规定了审查建议。二者虽然都是审查启动机制,但却具有不同的效果。根据《立法法》的规定,审查要求在提出后“由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查”,而建议在提出后则“由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查”。因此,“提出审查要求是一种正式的审查启动程序,一旦有权机关提出了审查要求,就要进入正式审查程序。而提出审查建议,能否进行正式审查程序,还要经常委会工作机构进行研究,看是否必要。”6由此可见,在审查要求机制中,启动审查的决定权在于要求者,而不在于作为被要求者的全国人大常委会,常委会工作机构必须“分送”而不能处置审查要求;而在建议审查机制中,启动审查的决定权不在于建议者,而在于作为被建议者的全国人大常委会,常委会工作机构可以研究审查建议,并在认为不必要时终止程序。

   此差别是因为规范属性的不同,“审查要求在性质上是特定国家机关的公权力,因此具有正式性、公定力和强制性,也必然产生审查程序启动的后果。”7而建议并不是权力行使行为,甚至由于缺乏可诉性和法律救济等要素而谈不上是严格意义上的法律权利。8因为所谓“建议”在字面上只是向被建议者提出并供其参照和考虑的主张和意见,是否启动审查程序完全取决于全国人大常委会的裁量。尽管《立法法》在同条的两款分置了审查要求和审查建议,但两种启动机制的法律性质不可混淆。然而,对于审查要求的权力属性及其与审查建议的差别,学界至今未能形成应有的准确认识,甚至有学者仍然将审查建议误称为一种“权利”。9

   审查要求权不仅仅在效力上强于审查建议,而且在一般意义上也是审查启动机制中效力最强的机制。在宪法审查启动中,较为常见的启动机制比如法国式的违宪抗辩权、德国式的宪法诉愿权、美国式的附带审查请求权等都不必然导致审查程序的启动。违宪抗辩需要经过主审法院和最高法院的批准,宪法诉愿需要经过宪法法院预审小组的认可,附带审查请求需要获得主审法院或上诉法院的接受。因此,审查要求权无疑是一种效力最强的审查启动机制。

   (二)与其他国家同类设置的对比

   在各国的宪法审查制度中,是否存在一种类似于审查要求权的机制,它属于审查机关以外的某个主体但却可以对审查机关形成强制力,只要行使就必然导致审查程序的启动?

   通过比较法的考察可以发现,只有在法国式审查制度中才能找到基本匹配的设置。法国的宪法审查主要存在事前的强制审查、事前的依提请审查和事后的移送审查三种类型。事前的强制审查针对组织法和议会两院内部规程,由于审查是强制性的,因而无所谓提请的问题。后两者则可以与法规审查要求机制相类比。事前的依提请审查规定于1958年宪法第61条第2款,总统、总理、国民议会议长、参议院议长和1974年修宪后的60名国民议员或60名参议员有权将法律在其颁布前提请宪法委员会审查。事后的移送审查为2008年修宪所增设,也称为合宪性先决程序(laquestionprioritairedeconstitutionnalité,QPC)。普通民事、刑事或行政诉讼的当事人若认为案件所适用的法律侵害其基本权利,则有权对涉嫌违宪的法律提出先决性问题抗辩,待宪法委员会对法律的合宪性作出裁决后,再继续普通案件的审理。违宪抗辩须经最高行政法院或最高司法法院批准后向宪法委员会移送,它可能会被主审法院或最高法院否定,但两个最高法院的移送决定则具有法定性,宪法委员会不得拒绝。可见,特定国家机关的提请权和最高法院的移送权都具有强行效力,只要得到行使就必然导致宪法审查程序的启动。

   在德国的宪法审查制度中,也存在类似的设置。在抽象的规范审查、具体的规范审查和权限争议等类型的审查中,通常特定国家机关的提请也必然导致审查程序的启动。但是其启动往往还附加了特定的条件。比如具体的规范审查,若由邦宪法法院或联邦最高等级之法院提请,则直接导致审查启动;但若由其他法院提请,必须经过联邦宪法法院预审小组的认可后才能导致审查启动,“以此来减轻审判庭的负担”。10

   (三)体系背景差异与规范疑问

   对法律机制的比较不能仅仅局限于这一机制内部,更要注意到该机制据以存在和运行的体系背景,以及它在整个制度中所发挥的作用,忽视了体系背景就会导致观察结论谬以千里。法国的宪法审查制度广泛设置审查要求权,是为了确保审查机关在程序上的被动性,从而实现整个审查机制的谦抑性。11因此,与审查要求权广泛存在相对应的,是处于被动地位的宪法委员会。它总是只能消极地接受来自其他主体的提请或移送,既不能在缺少提请或移送的情况下主动开始审查,亦不能在提请或移送已经出现的情况下拒绝启动审查。

   其实,绝大多数国家都为了保证审查机制的谦抑性而使审查机关处于被动地位,主动审查的形态较为罕见(强制性审查除外)。只是这种被动地位会因要求权的范围大小而存在程度差别。在法国的宪法审查制度中,审查的启动完全以提请或移送为前提,因此,审查机关的被动地位是绝对的。12在德国与美国的审查制度中,审查机关基本上也处于被动地位,但德国联邦宪法法院可以通过预审小组决定是否受理案件,美国联邦最高法院也可以通过调卷提审或驳回上诉来决定是否受理案件,因此二者的被动地位都是相对的。总体而言,要求权的存在越广泛,审查机关在程序中的地位越被动。

   但我国宪法的有关规定则属例外,全国人大及其常委会在传统上均为主动审查,13直到2000年《立法法》制定后才“转而采取被动审查与主动审查相结合的做法”。14一旦注意到我国与其他国家(尤其是法国)在体系背景上的差别,一项规范意义上的疑问就会出现,即:既然全国人大及其常委会的审查主要是主动审查,为何《立法法》却设置一种使审查机关处于被动地位的审查要求机制?仅在这一机制中处于被动地位的审查机关与传统上的主动审查又有何种关系?二者是否相互矛盾?

  

   三、审查要求的基础与功能

  

   回答前述疑问时应当首先意识到,全国人大及其常委会是作为主权代表者来行使宪法监督权的。由此,审查要求权的功能并非如法国那样旨在限制审查机关,而在于通过将启动审查的权力下放给五类主体,使其筛选瑕疵法规从而促进审查工作的有效开展。

   (一)主权代表机关的审查

   通常情况下,宪法审查意味着对民主政治过程的外在限制,15审查机关必然独立存在于主权或民意代表机关之外。也因此,宪法审查常需回应其民主悖论,如美国式司法审查中所谓的“反多数难题”(counter-majoritariandifficulty)。16一种较为可行的解答是,宪法审查通过适当的外在限制使得民主政治过程更为审慎,确保当下、具体和可能犯错的人民服从永恒、抽象和绝对正确的人民,因此它反而增强了民主的正当性。17由此,审查机关与被审查的民意机关之间形成了若即若离的二元结构。然而我国宪法却将这种结构合二为一,由此导致了宪法审查在诸多机制上颇为特殊。

   在我国独特的政权组织形式中,全国人大及其常委会是最高国家权力机关及其常设机关,尤其是全国人大作为全国人民的代表机关具有至高无上的宪法地位。根据《宪法》第2条第2款,人民代表大会是“人民行使国家权力的机关”,全国人大则是全国人民行使最高国家权力的机关,即使将全国人大视为主权代表机关甚至主权机关本身亦不为过。全国人大及其常委会基于主权代表者身份进行宪法审查,18任何其他国家宪法审查机关都不能与之相提并论,所谓“反多数难题”对我国而言完全是个伪问题。而采取这种独特的审查模式是因为,“最高国家权力机关和它的常设机关既是最有权威的机关,又可以经常性地监督宪法的实施,这样做比较适合我国的实际情况,也体现了全国人大统一行使最高国家权力的政治制度。”19

   由这种至高地位决定,全国人大及其常委会在进行宪法监督的过程中,其审查职能亦不受诸如此类的限制。它可以主动进行任何宪法审查,而不必遵守比较法中的谦抑原则。既然如此,《立法法》为何要创立一种使全国人大常委会处于被动地位的审查要求机制呢?考虑到全国人大及其常委会正是《立法法》的制定者和修正者,问题毋宁是:全国人大常委会为何要自我限制,即通过允许其他机关向自己提出要求而将自身置于被动地位?

   (二)审查制度的多元性和高效性

顾昂然在《立法法(草案)》说明中指出,之所以创立审查要求机制是“为了维护法制的统一”并“解决实践中存在的法规、规章与法律相抵触”等问题。20这是一个非常务实的考虑。自从1999年“法治国家”入宪,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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